重庆市合川区人民政府关于划定铁路线路安全保护区的公告解读

《铁路安全管理条例》解读

    一、为什么要制定出台《铁路安全管理条例》?

    铁路是我国国民经济和社会发展的重要基础设施，国家高度重视铁路安全工作。早在1989年，国务院就制定公布了《铁路运输安全保护条例》，2004年又对该条例进行了全面修订，对于保障铁路运输安全发挥了重要作用。但是，随着近年来我国铁路建设和运营的快速发展，《铁路运输安全保护条例》已不能完全适应保障铁路安全的新形势、新要求，需要修改完善，主要表现在以下三个方面:一是铁路建设质量安全是保障铁路运输安全的基础，但《铁路运输安全保护条例》缺乏对铁路建设的规定，需要补充;二是近年来高速铁路的发展对铁路安全提出了更高要求，需要在立法中作出有针对性的规定;三是根据铁路政企分开和国务院深入推进行政审批制度改革的精神，需要对《铁路运输安全保护条例》中不适应改革要求的规定进行调整。《铁路安全管理条例》即是在总结《铁路运输安全保护条例》实施经验基础上起草制定的。新条例涵盖了铁路建设质量安全、铁路专用设备质量安全、铁路线路安全、铁路运营安全等铁路安全生产的主要领域和重要管理制度，是铁路安全管理的综合性法规。新条例的贯彻实施，必将有力地推进铁路安全管理，更好地保障公众生命财产安全，促进铁路安全发展。

    二、为什么要设置铁路线路安全保护区?

    铁路线路安全保护区,是指为防止外来因素对铁路列车运行的干扰,减少铁路运输安全隐患,保护国家的重要基础设施,在铁路沿线两侧一定范围内对影响铁路运输安全的行为进行限制而设置的特定区域。这里所说的铁路线路,包括铁路钢轨道床、路基、边坡、侧沟及其他排水设备、防护设备等,以及铁路桥梁、隧道、场站等。长期以来,一些单位和个人在铁路线路两侧修路、挖沟、盖房,或进行排污、烧荒、倾倒垃圾、放养牲畜等,严重影响了列车运营安全。为此,2004年发布的《铁路运输安全保护条例》本着维护铁路运输安全和节约用地,方便沿线群众生产生活的原则,参照我国相关行业的做法和经验,设定了铁路线路安全保护区,对保障铁路安全畅通、保护铁路沿线社会公众生命和财产安全,发挥了重要作用。近十年来,高速铁路的快速发展和既有铁路的提速,对铁路沿线安全环境提出了更高要求,原条例设定的铁路线路安全保护区范围及相关管理制度已不能适应新形势发展需要。修订后的《铁路安全管理条例》对铁路线路安全保护区的相关制度作了进一步的调整完善。

    三、铁路线路安全保护区的范围有多大?

    铁路沿线情况错综复杂,火车经过城市市区、城市郊区、村镇居民居住区与其他地区,面对的安全状况是不同的;特别是高速铁路速度快、对安全环境要求更高。因此,本条例从实际出发,对铁路线路安全保护区的范围作了四种不同情况的规定,即“铁路线路安全保护区的范围,从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁(含铁路、道路两用桥,下同)外侧起向外的距离分别为:

    (一)城市市区高速铁路为10米,其他铁路为8米;

    (二)城市郊区居民居住区高速铁路为12米,其他铁路为10米;

    (三)村镇居民居住区高速铁路为15米,其他铁路为12米;

    (四)其他地区高速铁路为20米,其他铁路为15米。”

    其中,路堤坡脚是指路基边坡与地面相接的部分,路堑坡顶是指路堑坡坡面与地面相接的部分。

    同时,条例还考虑到在特殊路段、特殊情况下,上述距离不能满足铁路运输安全保护的需要,需要适当扩大铁路线路安全保护区范围的情况,明确规定:“前款规定距离不能满足铁路运输安全保护需要的,由铁路建设单位或者铁路运输企业提出方案,铁路监督管理机构或者县级以上地方人民政府依照本条第三款规定程序划定。”

    四、如何把握铁路线路安全保护区与铁路用地的关系?

    铁路线路安全保护区是为了保障铁路运输安全而设的一个特定区域。在此区域内,禁止从事危及铁路运输安全的行为,但并不改变用地的权属关系。铁路用地的取得有两种方式,一种是依据《中华人民共和国土地管理法》,通过划拨方式取得的铁路建设用地,另一种是以出让等有偿使用方式取得的铁路用地。通过这两种方式取得的铁路用地,均具有产权属性。

    在实际划界时,铁路线路安全保护区边界与铁路用地边界可能出现不一致的情况。铁路用地边界可能大于安全保护区边界,也可能等于或小于铁路线路安全保护区边界。无论是在铁路用地地界内还是地界外,本条例所列的禁止性规定都同样适用。

    五、铁路线路安全保护区如何划定?

    鉴于铁路线路安全保护区在实际划定时可能遇到的各种复杂情况,条例对不同情况下的划定程序和权限作出了具体规定:

    一是在铁路用地能满足铁路线路安全保护要求的情况下,由铁路监督管理机构组织铁路建设单位或者铁路运输企业划定并公告。这样规定是因为在铁路征地时,地方政府已对铁路用地进行了审批,对铁路建设用地及安全保护的需要已经审核同意。在地方政府已经批准的铁路用地范围内设立铁路线路安全保护区,可以不再由地方人民政府进行审批,提高工作效率。

    二是在铁路用地范围外划定铁路线路安全保护区的,由县级以上地方人民政府组织有关铁路监督管理机构、县级以上地方人民政府国土资源等部门划定并公告。划定主体为县级以上地方人民政府,包括省、市(设区的市)、县三级地方人民政府。县级以上地方人民政府划定后,还应当依法履行公告义务,以保障公众的知情权。在铁路线路安全保护区内,本条例规定了相关管理制度,明令禁止一系列可能危害铁路线路和运输安全的行为。县级以上地方人民政府只有及时履行公告义务,使人民群众知悉铁路线路安全保护区的范围,才能保障安全保护区内相关制度和禁止性规定的切实执行。

    三是在铁路线路安全保护区的范围可能与公路建筑控制区、河道管理范围、水利工程管理和保护范围、航道保护范围或者石油、电力以及其他重要设施保护区重叠的情况下,条例规定由县级以上地方人民政府组织有关部门划定并公告,同时要求依照法律、行政法规的规定进行协商。

    这里的有关部门,包括但不限于铁路监督管理机构、交通运输部门、河道管理部门、水利管理部门、航道管理部门、石油电力以及其他相关企业等。有关部门依照法律、行政法规的规定进行协商、达成一致意见后,最终划定并公告的主体仍为县级以上地方人民政府。

    六、为什么禁止在铁路线路安全保护区内烧荒、放养牲畜、种植影响铁路线路安全和行车瞭望的树木等植物?

    《铁路安全管理条例》第二十九条第一款规定:“禁止在铁路线路安全保护区内烧荒、放养牲畜、种植影响铁路线路安全和行车瞭望的树木等植物。”

    禁止在铁路线路安全保护区内烧荒,首先是因为线路两侧烧荒容易引发火灾,直接威胁铁路行车安全;其次,烧荒产生的高温容易破坏埋设在线路两侧或者在线路上空的铁路通信、信号线路的保护设备,直接导致线路短路,影响铁路调度指挥系统;再次,烧荒引起的烟雾还会直接影响机车驾驶人员瞭望。

    禁止在铁路线路安全保护区内放养牲畜,主要是由于列车运行速度较快,制动距离和制动时间都比较长,一旦发现紧急情况,列车在短时间、短距离内难以停车。铁路沿线居民放养的牲畜窜上线路与火车相撞,轻则财产受损,重则可能导致列车颠覆。因此,规定禁止在铁路线路安全保护区内放养牲畜,是为保障公众生命财产安全所必须采取的措施。

    禁止在铁路线路安全保护区内种植影响铁路线路安全和行车瞭望的树木等植物,主要是考虑到铁路线路两侧的防护林木和护坡草坪是为了保证线路的稳定,防止雨水冲刷和风沙等灾害而特意栽培的。如果树木过于高大会影响司机瞭望,司机难以及时看清前方一定距离内的信号显示,或有异常情况时不能及时发现和处理,就可能造成行车事故。条例对此类行为作出禁止性规定,加大了对铁路行车安全的保护力度。

    七、在铁路线路安全保护区内排污、倾倒垃圾以及其他有害物质，会产生哪些危害?条例对此作了怎样的规定?

    《铁路安全管理条例》第二十九条第二款规定:“禁止向铁路线路安全保护区排污、倾倒垃圾以及其他危害铁路安全的物质。”

    向铁路线路安全保护区内排污、倾倒垃圾以及其他危害铁路安全的物质,不仅破坏铁路沿线的环境卫生,而且容易腐蚀铁路钢轨道床、信号通信设施,造成路基病害和桥梁淤堵,成为干扰铁路行车的因素之一,必须对这些行为予以禁止。这里所称“排污”,既包括固体废弃物,也包括液体废弃物;所称“倾倒垃圾及其他危害铁路安全的物质”,既包括铁路沿线生产、生活产生的垃圾及其他危害铁路安全的物质,也包括从列车上向外倾倒垃圾。

    八、为什么在铁路线路安全保护区内要对建造建筑物、构筑物等设施,取土、挖砂、挖沟、采空作业以及堆放、悬挂物品等活动进行限制?

    《铁路安全管理条例》第三十条规定:“在铁路线路安全保护区内建造建筑物、构筑物等设施,取土、挖砂、挖沟、采空作业或者堆放、悬挂物品,应当征得铁路运输企业同意并签订安全协议,遵守保证铁路安全的国家标准、行业标准和施工安全规范,采取措施防止影响铁路运输安全。铁路运输企业应当派员对施工现场实行安全监督。”

    条例之所以对铁路线路安全保护区内的这些生产活动进行限制,主要是出于以下考虑:

    一是建筑物、构筑物的建造过程本身即会对行车产生一定的干扰,影响运输安全与通畅;打桩或深挖基础等难免对线路产生影响;建筑物、构筑物的突出部分可能会造成行车障碍;高大的建筑物、构筑物还容易遮挡机车驾驶人员视线,不利于行车瞭望。

    二是随意在铁路线路两侧取土、挖砂、挖沟或采空作业,直接影响铁路线路的稳固,带来安全隐患。安全行车必须有稳固的线路,尤其是高速铁路的发展,对线路安全提出了更高的要求。一旦线路遭到破坏,轻者导致中断行车,重者导致车毁人亡。

    三是在铁路线路安全保护区内堆放、悬挂物品,如堆放粮食、稻草、砂石等物品,将直接形成列车运行的障碍;在铁路线路两侧晾晒衣物或悬挂其他物品,特别是彩色的物品,容易导致机车驾驶人员信号判断的错误或者影响瞭望。

    在铁路线路安全保护区确需从事上述生产活动,根据条例的规定,必须经铁路运输企业同意,施工前应当与铁路运输企业签订安全协议。之所以这样规定,主要是为了落实铁路运输企业的安全生产主体责任,便于其采取有效的防护措施。因此,条例还规定了铁路运输企业应当派员对施工现场实行安全监督。同时,条例还对相关施工作业方保障施工安全和铁路运输安全的义务作出了规定。

    九、铁路线路安全保护区内的既有建筑物、构筑物应当如何处理?

    《铁路安全管理条例》第三十一条规定:“铁路线路安全保护区内既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全的,应当采取必要的安全防护措施;采取安全防护措施后仍不能保证安全的,依照有关法律的规定拆除。

    拆除铁路线路安全保护区内的建筑物、构筑物,清理铁路线路安全保护区内的植物,或者对他人在铁路线路安全保护区内已依法取得的采矿权等合法权利予以限制,给他人造成损失的,应当依法给予补偿或者采取必要的补救措施。但是,拆除非法建设的建筑物、构筑物的除外。”

    由于历史的原因,铁路线路两侧存在着一定数量的合法或者非法的建筑物、构筑物,有些处于铁路线路安全保护区的范围内,或多或少会影响铁路运输安全。条例对铁路线路安全保护区内已有的建筑物、构筑物处置,视不同情况作了不同的规定,即:既有建筑物、构筑物危及铁路运输安全的,应采取必要的安全防护措施。采取安全防护措施,可以是所有权人或者实际控制人自觉的行为,也可以是铁路监管部门或者地方人民政府敦促的结果。对采取安全防护措施后仍不能满足安全要求的建筑物、构筑物,应依照《行政强制法》等有关法律的规定拆除。

    同时,条例对于拆除铁路线路安全保护区内的建筑物、构筑物,清理铁路线路安全保护区内的植物,或者对他人在铁路线路安全保护区内已依法取得的采矿权等合法权利进行限制的行为,规定“采取必要的补救措施”或者“依法给予补偿”。这里所说的补救,主要是采取措施对相关利益主体所受损失的弥补或挽救,如对铁路线路安全保护区内的植物清理后移植培育;对简易建筑物、构筑物拆除后异地复原。这里所说的补偿,主要是对相关利益主体所受损失的货币化或其他形式的弥补。为保障铁路运输安全而拆除沿线既有的合法建筑物、构筑物等行为,会对所有者或使用者的利益造成一定损害,因此本条明确规定了补偿原则。需要指出的是,在铁路线路安全保护区内拆除非法建筑物、构筑物,其所有者违法在先,本身不受法律保护,不应给予补偿。对此,本条也作了排除性规定。

    十、条例对在铁路线路两侧从事采矿、采石及爆破作业，是如何规定的?

    《铁路安全管理条例》第三十四条明确规定:“在铁路线路两侧从事采矿、采石或者爆破作业,应当遵守有关采矿和民用爆破的法律法规,符合国家标准、行业标准和铁路安全保护要求。在铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶、铁路桥梁外侧起向外各1000米范围内,以及在铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内,确需从事露天采矿、采石或者爆破作业的,应当与铁路运输企业协商一致,依照有关法律法规的规定报县级以上地方人民政府有关部门批准,采取安全防护措施后方可进行。”

    长期以来,部分单位和个人在采矿、采石及爆破作业中,不考虑施工范围、施工时间、开采程度以及爆破的强度,随意开采、任意爆破,对铁路设施设备造成了巨大损害,严重威胁铁路线路安全和行车安全,因采矿、采石及爆破作业导致的铁路交通事故时有发生。为此,条例明确规定,任何单位和个人,在铁路线路两侧从事采砂、采石或者爆破作业,都要服从三个方面的要求:一是要遵守有关采矿和民用爆破的法律法规;二是要符合国家标准、行业标准;三是要符合铁路安全保护要求,也就是说,必须以保障安全为前提。

    在此前提下,条例还对在铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶、铁路桥梁外侧起向外各1000米范围内,以及在铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内,确需从事露天采矿、采石或者爆破作业的,作出特别规定,要求从事这类作业的单位和个人,“应当与铁路运输企业协商一致,依照有关法律法规的规定报县级以上地方人民政府有关部门批准,采取安全防护措施后方可进行。”这主要是因为在铁路两侧1000米范围内进行露天采矿、采石或者爆破作业的,对铁路安全和公众生命财产安全的影响更直接,危险性可能更大,需要由相关作业方、铁路运输企业、地方政府共同负起责任,采取切实有效的安全防护措施。相关作业方应当按照条例规定履行法定义务,铁路运输企业要认真协商落实安全防护要求,地方政府要严格审批,并切实加强监管,多管齐下、保障安全。